南平市公安局延平分局签署的悬赏公告称，“2023年5月8日下午，延平区发生一起刑事案件，经侦查，卢贵友涉嫌重大犯罪，现在正在逃亡中。”

《财经》记者致电南平市公安局延平分局询问案件情况。 对方回复：“这件事你不应该问我们”，然后就挂断了电话。 集目新闻此前报道称，被通缉的卢贵友是该村的一名养猪户。 他的猪舍建在村里的一块荒地上。 这片土地已经荒废了数十年，猪舍面积约有数百平方米。 5月8日，芒砀镇政府组织60余名执法人员强拆卢贵友的猪舍。 在出去的路上，执法人员被卢贵友开枪射击（目前细节不一致，有的报道说是霰弹枪，有的说是射钉枪，有的说是组装装备）。 该事件导致一名警察和两名政府工作人员受伤。 受伤者中有一名“农业经理”。 目前，涉案各方均已投案自首。 《财经》记者致电福建省南平市农业农村局。 该局表示，“此事一直由延平区处理，市里不好接受采访。”

《财经》记者了解到，近期，全国范围内出现了一些与“农管”执法相关的问题。 比如，很多地方要求农民退耕还林，强制村民退还果树、茶树、园林树木等。 一些地方“农管”强行强拆猪舍，引发激烈冲突。 该信息所体现的执法争议也成为公众热议的话题。 一位接受采访的农民表示，“农管来了，农民慌了”。

武汉大学中国农村治理研究中心农业专家、研究员卢德文告诉《财经》记者，维护基层群众利益和完成上级交给的任务本质上不存在矛盾，基本不会有政策出台。与人民竞争。 但在实施过程中，常常会出现冲突。 对此，一些行业专家也提出了“公平执法、尊重基层群众声音”等建议。 《环球时报》特约评论员胡锡进也公开建议，“农业管理”要避免“一刀切”的工作倾向。

谁是“农业管理”？

“农业管理”一夜之间成为焦点。

不过，“农管”是民间对农业行政综合执法队的统称，近期并没有出现农业行政综合执法队的身影。 中国农业农村信息网显示，早在2001年，撤市设区前的即墨市农业局就创新执法模式，将分散在该局种子站、植保站、农业站的执法职能整合起来。土肥站，牵头成立即墨市农业局。 行政执法大队。 2018年，党的十九届三中全会要求整合农业系统内兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍，在农业农村部指导下实行统一执法。 2020年，为扎实推进农业综合行政执法改革，农业农村部经批准印发《农业综合行政执法事项指导目录》（以下简称《目录》）国务院。

《目录》共记载执法事项251项。 从此，农业综合行政执法队有了执法名录，并在全国各地相继成立。 例如，长沙市农业综合行政执法局于2019年12月成立，南京市农业综合行政执法总队于2020年3月5日成立，岳阳市农业综合行政执法支队于2020年4月17日揭牌。

为何近期农业综合执法人员频频进入公众视野？ 多位接受采访的业内人士解释，2023年《农业综合行政执法管理办法》颁布后，全国农业行政综合执法队伍正式走到前台，开始统一着装、采购装备、配备农业综合执法人员配备防刺背心等防护装备。 武器，并在今年春耕期间深入农村，拥有执法权。 根据农业农村部发布的《全国农业综合行政执法基本装备指导标准（2022年版）》，农业综合行政执法人员的基本装备包括执法专用车辆、执法专用无人机等。当穿着统一、手持仪器的“农管员”频频出现在田间地头时，执法边界、执法权限等问题也引发热议。

“农管”到底管什么？

福建省南平市延平区芒砀镇悬赏刑事案件发生至今已有20天。 除了卢贵友自首外，关于如何处理这40万元的猪舍，并没有进一步的消息。 然而，该事件却引发了关于农业执法人员执法边界的无休无止的讨论。 记者多方联系当地公安、农业等部门，均未得到明确答复。

2023年3月1日，广西柳州市，融安县农业综合行政执法大队队员正在进行禁渔检查。 图/视觉中国

按照国家行政法规，农业综合行政执法队有明确的执法边界。 农业农村部法规司相关负责人在回答记者提问时表示，农业农村部已印发《农业综合行政执法事项指导目录》，各地还根据实际情况制定了相应目录，对执法事项实行清单管理，要求“依法不能擅自行动”。 “农业行政综合执法队的主要职责和使命是严厉打击假冒伪劣种子、农药、兽药等侵害农业、危害农民的违法行为，不会干扰农民的正常生产和生活。网上有帖子提到，房前屋后禁止种瓜、种植蔬菜等，不属于农业行政综合执法范围。

然而，在最好的政策出台过程中，各地的标准并不一致。

浙江义乌一家草莓采摘园的园主何正告诉《财经》记者，他家种植草莓已经有11年了。 每年行政执法人员都会到园检查是否使用禁用农药、农药是否超标，确保农产品安全。 如果检查不合格，将被关闭。 在北京顺义区阳镇区张家家村，村民也表示可以自由种植农作物，甚至没有见到行政执法人员。 “一般来说，你想种什么就种什么。”

这种“不干扰农民正常生产生活”的农业综合执法，落实到基层往往会出格。 一位中部省份的村民告诉《财经》记者，政府（农管）在他们不知情的情况下连根拔起3亩桂花树。 村民说出了自己衣服、制服的编号，并说道：“他们有时白天来，有时晚上来，如果你看不到他们，那也没办法，我录完视频后才会承认。” ……这棵树被拔掉了，因为我打算卖掉它。” 据记者了解，多地村民养鸡鸭都要查证。 当记者询问更多事实情况时，部分受访村民担心相关机构“找麻烦”，拒绝继续联系记者。

“政府承诺赔偿一万元，而且我还想住在这里。” 一位不愿透露姓名的村民告诉《财经》记者。 据说“有人看中了这片土地”。 农业管理人员说他不能种树。 它符合种植规定，所以必须拔掉。 后来，由于某些原因，“人们不再想要这块土地了”，我们又被要求重新种上拔出来的桂花树。 桂花树被拔掉已经一周了，几乎全部枯死了。 政府答应赔偿我一万元，并要求我不要向任何人举报。 与此同时，所有视频都被删除。

据村民估计，此次被连根拔起的大树近400棵，中型树苗1860棵，小树不计其数。

在实际执行中，农业生产具有天然的模糊性。 何政告诉《财经》记者，农民饲养家禽达到一定规模可能会造成环境污染。 如果涉及到买卖，那就和自己在家饲养家禽供消费是不同的概念。 有的农民饲养二三百只动物，声称是自己的食物，实际上却是出售。 这部分家禽是否需要监管？ 如果管控太严，网上就会出现“农业管理不允许散养鸡鸭”的案例。 何正回忆，七八年前，有人下来管理这些东西，但种植园和商人不一样。 许多新种植园主不会立即向他们汇报。 政府正在举办种植者培训课程或申请临时居留许可。 信息更新缓慢，所以从你开始种植到有人来查看之间可能会有时间差。

这涉及到基层政策执行层面的问题。 卢德文告诉《财经》记者，维护基层群众利益与完成上级交办的任务本质上不存在矛盾，基本不会出现与群众竞争的政策。 但在实施过程中，常常会出现冲突。 我们正在建设美丽乡村，改善人居环境，要求拆除猪舍，圈养鸡鸭。 但如果鸡鸭都不能在院子里走动，那还是农村吗？ 从人居环境管理的角度来看，鸡鸭到处游荡是不卫生的，但用城市管理标准来评估农村环境也是不合适的。

卢德文还提出了基层治理体系异化的问题。 最重要的表现就是上级控制力的不断增强。 然而，监管机构却有高瞻远瞩的视角。 他们只根据自己的一套标准来评价，而这些标准有时是不接地气的。 过去没有那么多规章制度的时候，上级只关心最后的结果，不关心过程。 如今，甚至流程也必须进行管理。 它越标准化，它可能就越不接地气。

近期，网络上出现了一场刚性执法与灵活执法的争论。 例如，湖南省郴州市桂东县的一位生姜种植老板在1.5亩水稻功能区种植生姜。 生姜种植时被铲除，需要与玉米等粮食作物套种以恢复其特性。 桂东县农业农村局回应称，由于黄姜生长期较长，种姜后不能保证再种一季水稻。 桂东县农业农村局要求其在已种姜籽的土地上套种其他粮食作物，恢复土地属性。 不过，当地村民表示，如果明确禁止播种，应该提前告知，而不是在播种近一个月后才将其铲掉。 村民询问铲完后能否得到补偿。 他们说要等两天才能回复，但没有任何消息。 种姜老板还表示，为了种姜，他雇佣了12名农民下田干活，加上他的妻子，一共14人。 就人工成本和去除生姜而言，损失约为3500元至4000元。

据了解，福建漳州一农民种植70余亩水仙花，当地农业执法部门对水仙花采取强制措施毁坏，引起社会广泛关注和热议。 当地农业执法部门表示，这块土地是基本农田，种植水仙花的行为正在将耕地变成非粮粮食，因此采取了执法措施。 当地村民表示，一块水仙花田的租金每亩2000多元，种一个水仙花球需要三年时间。 按照计划，过几天我们就可以采摘水仙花枝条到市场上去卖了。 水仙花田被碾过，三年的心血化为泡影。

很多人质疑，既然已经种下，是否可以等到收获之后再进行整改。 南京师范大学法学院、中国法制现代化研究院讲师、武汉大学中国农村治理研究中心研究员王立辉告诉《财经》记者，耕地“无粒化”是指粮食生产功能区内的耕地限制种植粮食作物。 根据2017年国务院印发的《关于建立粮食生产功能区和重要农产品保护区的指导意见》，粮食生产功能区9亿亩，其中6亿亩用于水稻、小麦生产， 4.5亿英亩用于玉米生产（其中小麦、玉米复种面积1.5亿英亩）。 粮食生产功能区对基本农田实施“粮食产能进田、保障措施落实到具体项目”。 对粮食生产功能区内的地块进行“无粮”整治。 粮食生产功能区地块划定和“非粮”政策存在以下问题：

一是与农民经营自主权相冲突。 我国《农村土地承包法》规定了“农民对承包地的生产经营自主权”等规定。 《土地管理法》实行“用途管制”，仅区分“农业用地和非农业用地”用途，对地面种植植物没有任何要求。 也就是说，农民种什么，是农民根据自然条件、市场条件、家庭劳动条件自主决定的。 但农民的承包地一旦被划为粮食功能区，就意味着他只能种植粮食，不能种植特色经济作物。 这将土地利用控制转变为详细的种植控制。

二是精准调控的“不精准”。 粮食功能区划定地块的目的是为了“精准控制粮食生产”，将粮食生产管理细化到地块，并对地块进行编号、标签，并将以上图片入库。 地块的精确标定在地图上可以实现，但在现实中却无法实现。 有的地块远离水源，有的地块是湿地洼地，有的地块实际上是山坡。 这些地块具有不适合种植谷物的特殊特征，无法在地图上显示。 需要他们去现场核实一下才能知道。 甚至常见的情况是，农民同一承包地一半划为粮食功能区，另一半划为普通耕地。 于是，原本是荒坡、泥地的地块不得不以高昂的成本被清理出来，用来种植粮食。 这些粗暴的操作超出了农民的理解范围。

三是计划生产与市场经济的冲突。 土地是农民使用的生产资料，农民的种植选择由市场利益决定。 农民“放弃种粮”，甚至放弃田地，因为种粮收益低，而种植经济作物或外出务工利润更高。 例如，依托长三角市场的浙江农民一直偏爱种植经济效益较高的水果、蔬菜和花卉。 既然计划是种粮，就不能强迫农民种粮。 村集体只能完成种粮任务。 结果无非是用集体经济来弥补市场损失。

农用地的利用有保护耕地、维护粮食安全的目的，但仍必须建立在尊重农民生产经营需要的基础上。 在农业市场化背景下，鼓励农民种粮、推进耕地“以粮为主”种植，应以收入激励和生产便利为调节机制，谨慎运用计划和调控手段。

王丽辉还表示，网上有关“农管”暴力执法的报道似是而非。 网上举报的一些砍树、拉菜、抓鸡鸭的“农管”人员没有穿农业执法人员的制服。 根据农业农村部《农业综合行政执法管理办法》第二十五条规定，农业执法人员执法时必须穿戴统一的执法服装，佩戴农业执法标志。 迄今为止，似乎还没有出现事实清楚的农业综合执法人员暴力执法典型案例。

事实上，农业综合执法人员并不愿意对农民和小型农资店进行执法。 首先，农业综合执法是县乡两级执法，省市两级执法案件很少。 与城管执法一般在人迹罕至、流动人口较多的大城市进行不同，农业综合执法是在熟人组成的家乡、县城进行。 执法队伍成员面临着更大的“舆论”、“口碑”、“评价”等压力，以及更多的人性约束。 许多。 二是农村执法更容易引发群体性事件。 农村地区仍有家庭和村民联合起来抵制执法。 三是县乡执法力量薄弱。 皖东某县执法队共有执法人员16人，其中种植中队队员4人，要管理至少260家农资店和3万多台农机具。

为什么要“逆势”增设农业管理岗位？

事实上，精简机构已是大势所趋。 3月，国务院提请全国人大代表审议的《国务院机构改革方案》建议精简中央国家机构人员编制。 中央国家机关各部门统一压减5%的人员编制，部分省市正在努力清理多余人员。

在这种趋势下，我们为何要“逆势而上”，增设农业管理岗位？

“农业综合行政执法队伍的组建，实际上是近年来深化综合行政执法体制改革的成果之一。” 对外经济贸易大学法学院副教授、院长助理孔祥文指出，“行政执法综合改革的目标是遵守执法体制、提高执法水平”。执法不是为了增加权力或扩大人员数量。”

王立辉告诉《财经》记者，农业综合执法队伍的设立是国家机构改革文件中明确规定的，是自上而下的推动。 农业执法也不是什么新鲜事。 2008年，农业部下发文件，要求全国各农业县全面执法。 然而，此前的综合执法改革“不跨部门”全面。 这次改革将分散在不同部门的执法权集中合并，交给专门成立的综合执法队伍统一行使。

农业综合执法队部分成员原本从事农业执法工作，部分人员是从农业农村部门机构改革中调来的。 这是农业农村部门的一次内部调整重组。 除内设机构外，农业农村部门还设有许多下属二级事业单位。 综合行政执法改革，是将原来分散在下属二级事业单位的执法职能和人员并入综合执法队伍。

孔祥文介绍，综合执法改革的初衷和动机就是合并执法机构，减少多重执法、重复执法、执法扰民等现象。 “通过梳理综合执法队伍执法事项清单，可以系统清理那些缺乏法律法规依据、交叉重叠的执法事项，从源头上实现对行政处罚和强制力的约束。同时，将执法人员整合为一支队伍，也有利于统一执法标准，提高执法规范化水平。”

据了解，农业综合执法的核心职能是打击假冒农业投入品。 王丽辉解释说，这包括监管和销售假冒伪劣种子、制造和销售假冒伪劣农药、制造和销售剧毒和禁用农药、化肥产品包装标签信息与注册证书不符、制造和销售假冒伪劣兽药、未取得兽药生产许可证和产品批准文件的。 一号生产兽医诊断产品，在饲料、饲料添加剂等生产经营中添加“瘦肉精”等违禁药品。

其作用也是保证农产品安全，即在种植蔬菜、茶叶、中药材等时禁止使用剧毒、限用农药和添加隐性成分。此外，还有一些畜禽屠宰、动物防疫、河道禁渔、河道污染物排放等监督管理职能。

按照理想的规定，农业综合执法的执法检查和监督一般不是“主动出击”，而是“闻讯而动”。 农业执法队员接到农户、大户、农资店主、12345等群众举报后，将下乡或进行商店检查。 在非春播、夏播的关键时期，农业执法队员一般不会主动到田间、农资店和农民家中检查。 农业专家在调查中了解到，农资销售过程中出现的质量疑虑、欠款欠款等矛盾纠纷也需要农业执法队伍进行调解。

但在基层执行中，往往界限不明确，有的“主动”。

《财经》记者走访期间，北京顺义区阳镇区张家家村的不少村民认为，农业生产没有必要政府规定。 他们几十年来凭着感情耕作，知天知农。

王立辉认为，“农民靠经验种植”是传统的农业生产模式。 相比之下，当前农民生产嵌入农业市场化、产业化体系之中。 一是农民生产具有较强的市场导向。 农民种植和养殖不再是为了自给自足，而是为了销售和利润。 农民还要承担自筹资金和市场损失的风险。 其次，农民生产高度依赖市场化的农业产业体系。 种子、农药、化肥等农业投入品品种不断丰富，市场供应充足便捷。 由于农业资产销售竞争激烈，厂家也提供配套服务，“服务带动销售”的方式越来越普遍。 也就是说，农民关于如何种植高产、如何应对病虫害的需求可以通过购买农业投入品和配套服务来获得。 发达的产业化农业资产销售服务体系和农机服务体系支持农民种植。

在农业专家的调查中，江苏中部的一位农民表示，河鱼养殖已从20世纪80年代的亩产四五百公斤发展到现在的亩产一吨； 皖东一位农民说，水稻种植面积从2010年的800公斤增加到900公斤，现在亩产1500公斤。 依靠几千年传统经验的农业种植“回归”模式已被农业产业化、市场化模式所取代。

一方面，这意味着农民的种植意愿和选择应由农民自主决定。 农业投入品市场化供应和服务可以满足他们的种植需求。 农民可以根据市场、地理条件、家庭劳动条件自主安排种植什么、如何种植。 政府应该少干预、少参与。 另一方面，也意味着农民种植效益的实现需要规范诚信的市场秩序。 农业综合执法只能是促进市场生产秩序规范的管理行为。

农业管理亟待规范

农业生产需要规范，但权力不能泛化。 胡锡进提出四点建议。

首先，在我国当前的基层治理中，监管过度造成的问题和负面影响普遍大于管理不足造成的问题和负面影响。 因此，“三农”工作必须避免“一刀切”的倾向，不能设定不切实际的“新农村”目标。

第二，基层现在受到各种检查、指派，这是极其痛苦的。 Comprehensive agricultural administrative law enforcement must prevent it from becoming a new channel for rural grassroots to issue orders from superiors and outside. Rural governance still needs to rely more on the original organizational system, and "agricultural management" cannot become a group of "imperial envoys." Promoting the accurate use of power by "agricultural management" and coordinating it with rural grassroots governance should be the top priority in building the "agricultural management" team.

Third, we should adhere to the most important concept of development, truly establish the overall goal of comprehensive agricultural administrative law enforcement as promoting agricultural development, and test their achievements with the actual results of rural prosperity, instead of being immersed in the self-achievement of this team. 追求。 We must resolutely prevent this team from paving the way for formalism in rural areas.

Fourth, the total scale of optimized agricultural and rural comprehensive management measures should be smaller than before, rather than increasing with each adjustment. During the epidemic, the overall grassroots management measures have been strengthened as never before, and now we need to truly restore them to those before the epidemic. Comprehensive agricultural administrative law enforcement can enrich ideas. It not only goes to rural areas to "correct" and "manage", but also increases services to agriculture and rural areas, helping to promote the release of economic potential in rural areas.

Agricultural law enforcement needs to be standardized and popularized, which is beneficial to both farmers and law enforcers. If the public is not clear about law enforcement standards, they will have distrust in law enforcers. He Zheng told Caijing reporters that law enforcement agencies must have rules and regulations, and it is acceptable to exercise their powers normally. If agricultural products fail to meet standards, what indicators exceed the standards, and what the standards are, law enforcers should show the data to everyone so that everyone can be convinced. After all, the strawberry harvest lasts only one season. If the garden is closed, it will cause huge losses to the growers.

It is not only the masses who need to clarify the standards of law enforcement, but also the law enforcement standards of law enforcement officers are in urgent need of popular science. According to "nothing can be done without the authorization of the law", the punishment authority of agricultural comprehensive administrative law enforcement personnel should be among the 251 items stipulated in the "Catalogue". He Zheng said that the starting point for having such a group of managers is good, but the quality of specific law enforcement personnel varies greatly, and it is difficult to ensure that no one uses power for personal gain or exaggerates power. He hopes that law enforcement officers will also have specialized supervision departments. "All punishments are justified."

Wang Lihui said that administrative law enforcement is different from general administrative management, with special emphasis on "proper procedures" and "enforcement norms." China's administrative law enforcement implements the "three systems" of law enforcement disclosure, records of the entire law enforcement process, and legal review of major law enforcement decisions. The Ministry of Agriculture and Rural Affairs has also issued an implementation plan for the "Three Systems", requiring the standardization of comprehensive agricultural law enforcement. The counterparties of comprehensive agricultural law enforcement can also file administrative reconsideration and administrative litigation if they are dissatisfied with the administrative law enforcement, and have smooth channels for rights relief. Administrative error correction and the risk of losing a lawsuit have formed constraints on the standardization of comprehensive agricultural law enforcement.

However, there are also cases of excessive enforcement in comprehensive agricultural law enforcement, which is also the reason why the society is "concerned". Many experts interviewed said that to avoid excessive administrative law enforcement, first, agricultural and rural departments and agricultural comprehensive law enforcement lines should not issue top-down indicators on the type and number of law enforcement cases, let alone assess and rank the number of law enforcement cases. Second, local party committees and governments should not use comprehensive agricultural law enforcement as a tool to complete social management tasks such as demolition of violations and the creation of civilized cities. The third is to restrain comprehensive agricultural law enforcement from “administering it with fines”. Higher-level governments and departments should respect the autonomy of comprehensive agricultural law enforcement at the grassroots level and allow them to carry out law enforcement within their legal authority based on problems discovered in mass complaints and reports, "double random" inspections and department transfer clues, so as to maintain the order of agricultural production.

Administrative law enforcement is the most intuitive window to observe the rule of law. In terms of solving the problem of "one size fits all" in law enforcement, Kong Xiangwen believes that we must first have high-quality legal supply and a sound legal system. When formulating laws and regulations, we must comprehensively consider various situations that may arise in practice and reasonably set the rights of all parties. 义务。 Secondly, it is necessary to further improve the discretionary power constraint system such as administrative discretionary standards to ensure that discretionary power can be exercised in a standardized manner. In this process, attention should be paid to the capacity building of the law enforcement team, and the legal literacy of law enforcement personnel should be continuously improved to ensure that they can correctly understand and apply the law. Finally, it is necessary to further improve the law enforcement supervision system and implement the law enforcement responsibility system. "In the process of comprehensive law enforcement system reform, some places may indeed give priority to the formation of law enforcement teams and the sorting out of law enforcement matters. The corresponding law enforcement supervision systems and mechanisms have not yet been fully implemented, and there are weaknesses in law enforcement supervision." Kong Xiangwen pointed out that the design of the existing supervision mechanism is relatively sufficient, and the key is to effectively implement it.

At the same time, Kong Xiangwen pointed out that the focus of law enforcement and the investment of law enforcement resources should be more focused on behaviors that are obviously harmful to society, and should be more tolerant of behaviors that are not obviously harmful to society that society and the people can self-regulate. Prudent attitude.

The relevant person in charge of the Regulations Department of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs also pointed out when answering reporters' questions about the construction of the comprehensive agricultural administrative law enforcement team, "Agricultural administrative law enforcement must be both strong and warm. Farmers are concerned about, have strong reactions, and have stakes. We must strike hard at serious violations; for minor violations by small farmers, farmers' cooperatives, small and micro agriculture-related enterprises, etc., we must appropriately follow the principle of tolerance and prudence, and use more flexible law enforcement such as persuasion, warnings, and corrections. Methods; for first-time minor violations, we must explore the establishment of a list of exemptions from penalties. For farmers whose interests are harmed, we cannot just punish the offenders, but must proactively mediate damage compensation and help them recover their losses as much as possible."

(At the request of the interviewee, He Zheng is a pseudonym in this article, and intern Liu Meichen also contributed to this article)